本報記者 李丹青

●“十五五”時期的參保擴面，不能再是簡單的人數累加，而要聚焦重點群體、破解參保堵點

●應更注重制度公平性建設，著力縮小不同群體、不同地區的社保待遇差距，滿足不同群體需求

●制度完善應當以優化關鍵制度安排、補齊制度體系短板、強化制度間統籌協調為著力點

社會保險制度關乎人民的養老、醫療、工傷、失業、生育、護理保障等基本民生。社會保險制度的優劣，對國計民生具有重大且深遠的影響。

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》明確提出“社會保障制度更加優化更可持續”的重要目標，在養老、醫療、工傷、失業等方面提出系列舉措，同時對城鄉居民、靈活就業人員、農民工、新就業形態人員等群體加以關照，對進一步健全社會保障體系作出了相應部署。

當前，我國已建立世界上規模最大的社會保障體系，基本養老保險覆蓋超10億人，基本醫療保險覆蓋超13億人，但隨著人口老齡化、就業方式多元化加速發展，社保領域仍面臨優化制度、擴大覆蓋范圍、提升待遇水平等深層次問題。圍繞“如何破解社保改革難點，夯實民生保障根基”，《工人日報》邀請全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成，深度解讀“十五五”時期社保改革路徑與實踐方向。

將制度優化擺在首要位置

記者：我國用幾十年時間建立了具有鮮明中國特色、世界上規模最大、功能完備的社會保障體系，為何還要優化社會保障制度？

鄭功成：我國社保制度雖取得舉世矚目的成就，但現行制度安排仍存在公共性不足、公平性不足、可持續性不足的問題。

首先，社會保險制度是社會公共品，它通過強制共享來促進社會平等，避免參保人之間的風險孤立，從而構建一個覆蓋全民、公平共濟的社會安全網。然而，屬地管理的格局使社會保障統籌層次偏低，地區之間缺乏互濟性，這些弱化了社會保障制度的公共性。

其次，現行制度安排公平性不足主要體現在，一方面，雖然我國社會保障事業在不斷發展，但總體投入仍然不足，參保人在養老、醫療等多方面的后顧之憂仍未能有效解除，社會保障再分配力度偏弱；另一方面，由于政策不統一，地區之間存在差異性，社會保障體系發展失衡局面仍然存在，不同群體之間的社會保障權責差距偏大。例如，職工基本養老保險與勞動關系緊密綁定且費率居高不下，使靈活就業人員游離在外。

另外，可持續性不足體現在，一方面，人口老齡化和社保制度剛性發展規律會導致社保基金支付壓力上升；另一方面，現行制度設計缺陷對基金可持續性的長期影響不容忽視。退休人員日益增多而繳費者日益減少，也會影響基金的穩定性與可持續性。

記者：“社會保障制度更加優化更可持續”的目標，蘊含著哪些時代考量與現實緊迫性？

鄭功成：當前我國社保制度正面臨多重時代挑戰。一方面是人口老齡化的沖擊，我國老齡化規模大、速度快，伴隨高齡化、少子化趨勢，養老、醫療、護理保障的支付壓力持續攀升，現行制度的可持續性面臨考驗。另一方面是新業態的快速發展，數億靈活就業人員的出現，打破了傳統勞動關系的邊界，而現有社保制度仍以正規就業為核心設計，導致這部分群體保障不足，成為制度覆蓋的薄弱環節。

以互聯網、大模型等為表征的科技革命不僅全面而深刻地影響著當今世界的生產方式、生活方式與治理方式，也在重構財富創造格局與初次分配格局。社保制度作為再分配的重要工具，必須通過制度優化強化調節功能，破解制度缺陷、回應時代挑戰，才能讓社保體系真正走向成熟定型，為應對未來風險奠定基礎。

聚焦重點群體，補齊覆蓋短板

記者：目前，我國多層次社會保障制度體系基本建立，養老、醫保參保率均超95%，哪些群體是社保覆蓋短板？

鄭功成：“十五五”時期的參保擴面，不能再是簡單的人數累加，而要聚焦重點群體、破解參保堵點。

聚焦新就業形態勞動者，構建適配其就業特點的保障模式是首要任務。當前，我國網約配送員、網約車司機等新就業形態勞動者數量達8400萬，他們工作自主性強但受平臺管理，勞動關系認定難，導致傳統社保制度難以完全覆蓋。“十五五”期間，要建立與新就業形態相適應的保障機制，要放開靈活就業人員在就業地參保的戶籍限制，扎實推動職業傷害保障試點擴大到全國，把更多新就業形態人員納入保障范圍。

精準服務農民工、靈活就業人員等重點群體，提升其參保積極性。農民工群體流動性強，社保關系轉移接續不暢、繳費中斷等問題突出；部分靈活就業人員因收入不穩定、繳費基數偏高，難以保證持續繳納。同時，失業保險面臨“覆蓋錯配”困境，參保者多為穩定就業者，而靈活就業人員、農民工等失業風險較大群體反而難以參保。應精準破解制度障礙、補齊群體短板，優化繳費檔次設置，建立彈性繳費機制，允許根據收入變化自主繳費，讓社會保障網越織越密。

記者：擴大社保覆蓋范圍，對健全社保體系有何意義？

鄭功成：擴大社保覆蓋范圍絕非簡單的數量疊加，其深層意義體現在三個維度。其一是夯實共同富裕的民生基礎，通過將更多群體納入保障網，尤其是讓低收入者、靈活就業人員等群體享有公平保障，能有效縮小收入差距與福利鴻溝。其二是增強社保體系的可持續性，擴大覆蓋范圍能充實繳費基數、優化基金結構，緩解未來支付壓力，同時讓制度更適應時代發展需求。其三是促進社會公平與穩定，通過破除戶籍、勞動關系等限制，讓靈活就業人員、農民工、新就業形態人員平等享有社保權益，能為構建全國統一大市場、促進勞動力自由流動提供支撐，彰顯中國式現代化的民生溫度。

注重“雪中送炭” 而非“錦上添花”

記者：社保制度在破解區域失衡、縮小群體待遇差距等方面，面臨哪些亟待解決的問題？

鄭功成：“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，應更注重制度公平性建設，著力縮小不同群體、不同地區的社保待遇差距，滿足不同群體需求。

養老保險領域，雖已推進全國統籌，但尚未實現真正的統收統支，區域間基金余缺分化明顯，部分欠發達地區待遇調整乏力；機關事業單位、企業職工、城鄉居民養老保險待遇差距偏大，城鄉居民基礎養老金水平偏低。醫療保障領域，省級統籌進展不均衡，部分地區仍停留在地市級統籌，基金統籌效能未充分釋放。

這些差距不僅影響民生福祉，更制約共同富裕推進。優化社保制度、提升社保待遇，關鍵是讓制度改革與民生需求精準對接，要注重“雪中送炭”，而非“錦上添花”，通過社保再分配縮小差距，讓社保回歸互助共濟的公共品屬性。

記者：提高社會保障水平，應如何把握盡力而為與量力而行的平衡？

鄭功成：盡力而為，要聚焦群眾最迫切的需求補短板、兜底線。量力而行，則要立足經濟發展階段，避免盲目提待遇引發制度風險。把握這一平衡，關鍵是堅守保障適度、權責清晰、可持續發展，在保基本的基礎上滿足多層次需求，更大力度向低收入群體、老年群體、困難群體傾斜，特別是低福利保障群體應當是扶助的重中之重，這是讓社會保障走向公平的必由之路，也是讓民生改善與經濟發展同頻共振的必由之路。

在養老保險方面，要逐步提高城鄉居民基礎養老金標準，縮小與職工養老金的差距，讓農村老年人共享發展成果；醫療保障領域，要健全多層次醫療保障體系，優化藥品集采、醫保支付和結余資金使用政策，完善大病保險制度，降低大病患者的自付比例，減輕群眾就醫負擔，推行長期護理保險，緩解失能老人家庭的照護壓力。此外，要避免待遇調整的盲目性，通過精算模型科學測算，確保待遇增長在財政可承受、制度可持續的范圍內。

以系統集成補短板 以高效協同提效能

記者：“十五五”時期實現社保制度優化的思路是什么？

鄭功成：社保制度的剛性特征決定了頂層設計必須先行。“十五五”時期，要通過強化頂層設計和系統思維來克服當前系統性、協同性不足的缺陷，應當以優化關鍵制度安排、補齊制度體系短板、強化制度間統籌協調為三個著力點。

其中，優化關鍵制度安排是要對涉及人群廣、資金量大、運行周期長、功能多的關鍵制度進行優化。包括去除養老保險、醫療保險中的私有化因素，擴展工傷保險、失業保險的積極功能，審慎設計長期護理保險、普惠性兒童福利等新制度。補齊制度體系短板是要以覆蓋全生命周期和全體人群為基本目標，拓展社會保障覆蓋面、豐富社會保障體系內容。強化體系內制度間的統籌協調是要以整體觀、協同觀為導向，更加充分地發揮綜合改革部門的功能，防止不同制度效應之間的對沖，做好社會保障領域內改革的一致性評價。

記者：您認為應如何強化政策協同、區域協調，實現“十五五”規劃建議提出的目標任務？

鄭功成：現在，我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的階段。

首先，要推進制度間系統集成，避免功能對沖。養老保險要與養老服務、長期護理保險有機聯動，解決“有錢領卻買不到服務”的困境；醫療保險要與公共衛生、醫療服務深度協同，推動三醫聯動落到實處，讓公立醫院回歸公益，醫保基金精準支持臨床需求，而非單純追求結余。

其次，要強化跨部門高效協同，打通“信息孤島”與“責任壁壘”。建立人社、醫保、民政、財政等部門的常態化協調機制，實現數據互通共享，比如低收入群體的救助信息與醫保報銷信息實時對接，自動觸發醫療救助；推行“一件事一次辦”，讓群眾參保、轉移接續、待遇申領無需跨部門跑腿。

另外，要健全區域與主體間協同機制，擴大互助共濟范圍。在區域協同上，養老保險全國統籌要實現統收統支，醫保跨省異地就醫結算要進一步優化，消除勞動力流動中的社保障礙；在主體協同上，要構建政府、企業、社會三方聯動格局，政府承擔兜底責任，企業履行主體責任，鼓勵社會組織參與養老服務等供給，形成保障合力。

“十五五”時期社保制度優化的關鍵，在于以頂層設計定方向，以系統集成補短板，以高效協同提效能，破解公平性、可持續性不足等深層次問題，讓社保制度成為共同富裕的穩定器和民生保障的安全網。